关于加强我区大居社会治理和公共服务的建议

——以泗泾新凯社区为例

区政协社会事业委员会一组

大型居住社区（以下简称“大居”）是上海贯彻落实党中央、国务院加强房地产市场宏观调控政策，努力推动经济发展、健全住房保障体系的重大民生工程，也是优化上海城市格局和推动上海经济转型发展的一项重大举措。自2003年开始，上海市有步骤地推进大居规划选址和建设，共在9个郊区确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。

松江目前承担了全市5个大型保障性居住社区的建设，总占地面积29平方公里，总建筑面积2000万平方米，规划导入人口50万。而松江目前常住人口176万，其中户籍人口68万。50万人口的导入，几乎等同于再“造”一个松江。泗泾新凯社区是上海市第一批建成入住的大型居住社区，在松江乃至全市大居的社会治理和公共服务中具有典型意义和样本价值，本课题组以泗泾新凯社区为例，通过实地走访、开座谈会、个别访谈等方法，深入大居进行调研，在总结经验和成效、分析问题和挑战的基础上，探讨进一步加强我区大居社会治理和公共服务的思路和方法。

一、泗泾新凯社区的基本情况

（一）人口情况

截至目前，泗泾新凯社区下辖15个居委会，管理服务人口63655人，其中来自虹口、静安、黄浦、卢湾、长宁和本区的导入人口27373人，占总人口43%；外来流动人口36282人，占总人口57%。其中，户籍迁入7907人，占导入人口28.8%；60岁以上8618人，占31.5%。

（二）社区配套

教育资源方面：泗泾第三幼儿园、泗泾二小、松江四中初中部都已建成使用，能基本满足社区居民需求。

医疗资源方面：新凯家园社区卫生服务站开设已近三年，提供日常门诊服务，日均门诊量约200人次，常规药品各类有150种，基本满足社区居民的基本医疗服务需求，但服务能力已近饱和，且服务内容比较单一。社区周边有泗泾医院（二级乙等医院）和泗泾镇社区卫生服务中心。新凯社区卫生服务分中心尚未投入使用。

公共交通方面：区内经过大居的公交线路有3条（松江1845路、松江45路、松江47路）。往返市区的除了轨道交通9号线外，只有186路公交一条线路。

菜场及其他商业设施方面：大居内现有佘山湾新凯菜场和新凯城菜场2家；大型饭店1家；大型商场超市1家；电影院1家；小型超市、便利店15家；蔬果店7家；小饭店、早餐店76家；泗泾大润发超市（离大居约2公里）班车已引入大居，居民购物比较方便。

银行金融网点方面：整个社区除了在佘山湾生活广场设置了农业银行ATM机外，没有其他金融网点。

为老服务方面：目前有老年助餐点2个，分别为新凯助餐点和润江助餐点，以政府购买第三方服务的方式运营。老年活动室9个，即新凯一、二、三、四、五、新凯D块丁香苑、枫景苑、韵意茉莉雅苑、牡丹庭院老年活动室。

（三）社区运行管理

社区实行“两委一中心”运行机制，即新凯社区党委、新凯社区委员会和新凯社区服务中心。社区党委作为镇党委领导下的二级党委，对接居民区党支部，统揽社区各项工作；社区委员会作为共商共治的议事平台，对接社区居委会，主要负责社区内公益性、群众性事务和疑难问题处置；社区服务中心作为综合性服务平台，对接社区服务站，负责提供便民服务。

二、社会治理和公共服务面临的难题

一是大居功能布局有待优化。上海市委、市政府根据特大型城市发展的总体定位、规律和需求，结合大型居住社区的基本属性和特点，对大型居住社区进行了总体设计和结构性布局。在实际调研中发现，以泗泾新凯社区为例，大居在区域性功能布局、管理架构性功能布局、内部结构性功能布局等方面尚存进一步优化的空间。大居的规划要综合考虑入驻地区的经济文化社会和生态特点、不同结构的人口承载能力等，防止形成新的弱势群体居多的“贫民区”、人员混杂的“移民区”，造成“社会隔离”问题。

二是基础设施共建配套滞后。泗泾新凯社区已建成多年，但配套建设的卫生服务中心、文化活动中心、体育活动中心、社区养老院、塘砖路公共厕所等，由于各种原因至今仍是毛坯房，一直无法投入使用，给居民造成了诸多不便。而且大居在规划之初，其基础设施和公建配套的标准较一般小区低，就算全部投入使用也难以满足日益增长的居民需求。另外，9号线饱和、区域内公交缺乏等给居民出行带来不便，商场、菜场等只能满足最基本的需求，邮局、银行等因前期无利可图没有及时入驻。

三是大居质量环境问题突出。近年来，泗泾新凯社区部分房屋质量出现了诸多问题，特别是外墙面砖脱落和渗漏水较为突出。社区中部分道路、市政管网等由于种种原因还未移交，后续管理、维护跟不上，造成道路保洁、配套市政绿化养护等不到位。市政污水管网始终高位运行、油污积聚造成道路污水管道堵塞、污水外溢，底楼居民家中厕所满溢的情况时有发生。

四是人员结构复杂难以管理。泗泾新凯社区管理服务人口63655人，其中本市导入人口27373人，外来流动人口36282人，户籍迁入社区7907人，60岁以上老人8618人，占31.5%，还有低保86人、残疾人224人、精神病人147人，吸毒32人。人口总的特征为“五高”：一是非户籍人数比例高；二是老龄人口比例高；三是低学历人口比例高；四是待岗待业、“两劳”、残疾、精神病人、低保等特殊人群比例高；五是外来人口租赁和流动人员比例高。这些居民普遍对于大居的归属感和认同度不强，自我管理、自我教育、自我服务的主体意识和责任感不强，道德文明素质和法治素养不高，价值观念和生活居住诉求多样化，对社会管理治理带来了巨大的挑战。

五是移交过程区级部门缺失。泗泾新凯社区各小区业委会成立后，开发商将小区整体移交给业委会，但在移交过程中没有区级主管部门参与和监管，造成在移交中出现的问题（小区道路、管道损坏、地下机动车库使用困难、技防设施缺失等）没有得到及时解决，开发商采取推诿、扯皮的态度，业委会、居委会不清楚找哪个负责部门协调解决问题。

三、大居社会治理和公共服务中存在问题的原因分析

根据上述泗泾新凯社区的表象性问题，课题组梳理出了四个方面的深层次原因，对大居的社会管理和民生服务产生的负面影响。

一是大居建设总体规划有待优化。目前大居由于周边企业分布较少，居民又多为就业能力较低的群体甚至是靠政府救济的群体，中心城区多样的就业机会让他们更容易就业，大居就会产生出行不便、出行成本高等一系列问题，因此就业问题比较迫切和严重。借鉴香港和新加坡相关经验告诉我们，大居的规划设计应当与远郊城市新区的发展紧密结合，将保障性住房的建设纳人整个新区发展的总体规划之中 ,应当考虑大居居民的特点，创造一些适合大居人群就业的产业，合理规划大居周边的产业发展带。

二是大居建设管理资金缺口巨大。一是配套费收取无法跟上大居建设进度；二是大居市政公建配套项目核实论证时间与实际实施时间存在时间差，“同一项目要素价格”上涨幅度较大引起成本偏差大；三是项目实施期间政策性文件变化引起指标变化，导致成本增加，例如装配式建设的要求等；四是部分项目核实论证时没有车库，为了缓解项目停车难，新设置地下车库，费用有所增加。

三是现行大居公建配套标准较低。目前大居内市政公建配套建设标准为2012年制定《上海市保障性住房（大型居住社区）配套建设管理导则（基地内市政公建配套）（沪建交联〔2012〕1398号）》，该建设标准已与现行标准有较大差异，导致建成后相关配套建设无法通过现行标准验收投入使用。

四是大居社会管理力量严重不足。随着大居的小区数量和实有人口不断增多，且本市户籍与外来人口比例日益倒挂，社会管理力量却仍然保持原有的水平，未得到增强。“两委一中心”管理模式的优点是职责定位较为明确清晰，但增加一个层级需要编制人员的支撑，与当前机构改革“精简”目标不一致，导致必要的社区管理力量及条线专业管理力量的配置难以到位。

四、加强大居社会治理和公共服务配套的对策和建议

为有效解决泗泾新凯社区存在的问题，提升社区居民的获得感满意度，为区内其他大居建设提供可复制、可推广的经验，通过调研，我们提出如下对策建议：

一是优化大居除居住以外的多种功能布局。在满足导入大居人口“安居”需求的基础上，要提前谋划布局，增加相应的产业配套功能，满足大居人口的“乐业”需求。首先，在原有单一的居住规划上进行优化，填补产业、商业等配套的空白；其次，市区两级要加大对大居周边区域相关产业发展的政策、资金等支持。只有让大居人口就近就业，才能防止城镇与产业发展的“两张皮”现象，同时有效解决特大城市人口的“潮汐现象”，减轻轨道交通9号线的负荷，让大居成为一个不仅仅是居住的“睡城”。

二是建立市、区、镇多层次对接的联席会议机制。建议在市、区两级分别建立联席会议制度，就大居人口的导入与导出、公建配套项目移交、资金使用等重点问题，畅通各种对接渠道，各个击破。其中，在大居配套设施资产移交方面，建立相应的机制，由区政府接收后，再移交给属地政府。然后，再根据具体项目分两类情况操作：区级委办局直属管理的设施，如教育、卫生等，建议继续由区级单位管理运营；其他设施，建议属地政府与区级单位协商后，决定谁来管理运营。在资金转结方面，建议设立大居资金统筹支付平台。

三是提升大居建设和公建配套的标准。针对大居房屋建设和公建配套标准较低的问题，建议市推进办组织相关行业行政部门联合修订并定期更新建设标准的机制。

四是实行大居社会管理人员的编制倾斜。泗泾新凯社区目前增设了5个公务员编制，但都没有职级。这对于进一步加强社区治理，人力明显不足，且没有相应的职级，只能治标，难以治本。

五是加强大居建设的资金保障。针对大居配套建设资金缺口问题，建议市推进办通过制定本市大型居住社区征收安置住房二次差价用于支持大居内相关市政公建配套设施的办法予以补贴，并将补贴资金尽快落实到位。

六是加快推进交通医疗资源的建设。随着大居人口的不断导入，交通出行难、医疗资源紧张问题将会不断凸显。建议市相关部门积极研究轨道交通配套，为松江大居沿线增设轨道交通，以缓解交通出行压力。建议市卫计委合理调配人口导出区和导入区的医疗资源，增加导入区的医疗资金补贴、硬件设施和人员编制，确保大居居民可以就近就医。

执笔人：吴晓慧、张晋洲