松江郊野公园建设和管理初探

区政协建设和管理委员会三组

在国家推进新型城镇化、生态文明建设的总体背景下，郊野公园规划建设成为上海市构建城乡生态文明格局、建设“宜居、宜业、宜游”城市、提升城市国际竞争力的迫切需要。上海市委、市政府决定推进实施包括松南郊野公园在内的5 个试点郊野公园，主要以创建特色生态空间为目标，以土地整治为平台，统筹农、林、绿、湿等生态要素，探索城乡统筹、空间一体、保障三农等问，找出一条符合大都市生态空间规划转型要求的新路径。松江区把推进郊野公园建设作为改善城市生态环境、拓展城市发展空间、推进一二三产业融合发展的重要载体，积极探索创新工作机制，以本市“5+2”试点郊野公园的重要组成部分广富林郊野公园和松南郊野公园建设为抓手，通过优化松江城市生态空间，为松江的建设用地“负增长”奠定基础。

自2012年，上海市出台《上海市基本生态网络规划》，提出在郊区选址建设郊野公园以来，便把推进复合型郊野公园建设作为改善城市生态环境、拓展城市发展空间、推进产业融合发展的重要载体，本市的首批7 个郊野公园一期工程都已基本完成，总面积130 平方公里，搬迁工业企业250 家，形成了约35 平方公里的良好生态休闲空间。浦江、嘉北、长兴、青西、廊下5个郊野公园的一期启动区已陆续向市民开放。7家郊野公园的定位分别为：浦江为近郊都市森林型、嘉北为近郊休闲型、长兴为远郊生态涵养型、青西为远郊湿地型、廊下为远郊“假日农场型”，广富林为历史文化游憩型、松南为滨江生态森林型。但从运行情况看，长兴、廊下、青西等郊野公园在功能定位、主题发挥、运营管理等方面初显成效，但也有一些郊野公园在运行中出现定位偏离、功能模糊、运营困难等问题，本课题借鉴本市其他郊野公园先进经验，扬长避短，通过对本区广富林、松南郊野公园调研，发现问题，提出可行性建议。

一、广富林郊野公园和松南郊野公园建设运营基本情况

在市委、市政府的正确领导下和区委、区政府的大力支持下，广富林郊野公园、松南郊野公园项目建设全力推进，广富林郊野公园已于2017年12月28日试开园，松南郊野公园一期计划于2018年底试开园。

（一）广富林郊野公园

广富林郊野公园为本市“5+2”试点郊野公园之一，东至辰山塘，西至油墩港，南至广富林路，北至辰花路，规划总面积约4.25平方公里。规划形成以农耕生态自然景观为基础，以农园采摘、果林风光、湿地渔村、露营基地四大区域板块为主，辅以文化展览、房车露营、采摘垂钓、观光漫步等功能的综合郊野游憩区。公园一期已于2017年底建成并对外开放，开园至今，累计接待客流量381,863人次，平均每日接待客流量1,256人次。

广富林郊野公园已开放区域有老照片馆、马术俱乐部等展示区和帐篷营地、油菜花田、森林氧吧、静水叠杉、老来青稻田、桃花岛等室外游玩景点。公园内设有游客服务中心，主要提供游客咨询、团队预约、包裹寄存、物品租赁、医疗救助、自助售货等服务。园区内目前有两家餐饮店可提供游客基本的用餐需求。园区内投放了共享单车供游客骑行，增加游玩乐趣。

（二）松南郊野公园

松南郊野公园是上海市率先试点的五大郊野公园之一，西起大涨泾，东至女儿泾，北接北松公路、沈海高速、申嘉湖高速，南临黄浦江，总占地面积约23.7平方公里。其中，一期规划范围：西起大涨泾、东至松卫公路、北接申嘉湖高速公路、南临黄浦江，占地面积约5.07平方公里。规划形成以“西林东田、水湾相连”为空间意向，以滨江森林休闲、米市渡文化游览、农渔采摘乡村体验为主要功能的综合活动区，郊野公园一期计划于2018年底试开园。

松南郊野公园规划范围内涉及约1062户农户、非居43户，基本完成动迁，剩余不愿动迁的40多户农户可作保留。完成郊野公园一期路网规划，预计2018年12月底，将完成约15公里的道路，新建和改建桥梁16座，维修9座桥梁；实施沿河沿路绿化约10万平方米。此外，2018年底前将完成装配式厕所、休息凉亭6个、垃圾房、垃圾桶若干，凳椅若干，配套服务小品、景观廊架、眺台若干，以及521块标识标牌；智慧园区路灯、信息和监控系统项目；强弱电、上下水、天然气等综合管线配套项目；林下生态停车场项目；游客服务中心项目等。

二、我区郊野公园在建设和管理中的要素分析

在松南郊野公园的一期建设、广富林郊野公园的前期建设和运营中，本课题对规划理念、形态和功能特征、投资运营机制等多方面进行调研，建议郊野公园后续的建设和管理需要考虑以下要素：

1、功能需求定位

为防止郊野公园建设背离规划时的功能定位，出现同质化，后期建设中需要进一步明晰定位，广富林郊野公园优选邻近新城和大型居住区周围，定位为文化遗址型郊野公园，聚焦自然资源、聚焦生态保护，围绕"田、水、路、林、村"五大核心要素建设，以农耕生态自然景观为基础，突出历史文化传承。松南郊野公园功能定位为：黄浦江上游，以大型滨江生态涵养林为生态肌理，以千年渡口为文化积淀，以水、林、田、村相融相依为风貌特征的滨江生态森林型郊野公园，重点通过梳理现有村庄格局，提升村庄环境风貌，凸显农村活力和生命力，因此，建设中可与振兴乡村战略相结合。两家郊野公园的后期建设和管理应严格按照最初规划定位路径实施，避免将郊野公园建设成同质化的休闲城市公园。

2、建设中的问题

广富林郊野公园虽已在前期建设的基础上进一步丰富了景点设置、完善了基本配套设置，也通过增加单车服务和游玩项目提升游园吸引力，但在建设中还存在以下问题：项目实施中非居企业，农户、果园、苗圃、鱼塘等动迁难度大、周期长，影响郊野公园的建设；广富林郊野公园区域面积广，以农耕生态自然为基础，类似厕所、休憩设施、交通等基本配套较难完全满足游客需求。

松南郊野公园规划批复滞后于项目推进。由于《上海市松南郊野单元（郊野公园）规划局部调整》纳入《车墩镇郊野公园单元规划》中，不再单独批复，现《车墩镇郊野公园单元规划》已上报市局，等待批复。目前，有条件建设区内项目实施缺少上位依据，严重影响了项目的推进。此外，动迁、搬迁滞后于项目推进。自动迁工作启动以来，仍有40多户农户以及少量企业未签约动迁，动迁难度较大；同时，一期范围内涉及到的林地、农田以及河塘等项目的搬迁尚未启动，严重影响到土地整治工程的施工推进。

3、资金的来源

郊野公园建设、养护、管理所需资金基本来自区财政投入。上海对郊野公园的建设标准分别为每平米300元和200元，管护标准为每平米8元和9.5元。投入于郊野公园建设管理的财政资金主要用于工程建设和林木绿地养护支出，而安全保卫、设施维护更换等所需资金缺乏明确来源，目前全部由区级财政承担，维护资金支出较大。免费开放的郊野公园主要依靠政府财政支持发展，缺乏有效的自身经济来源，资金匮乏将直接影响制约公园的后期发展，后续的管理、维护费用是一笔可观的财政支出。

4、发展的持续性

郊野公园由政府一次性投资建设，其内部经营性项目如何运作来确保后续运营、管理、养护上的可持续性，需进一步明确。实现郊野公园运营、管理的可持续，就要使整个郊野公园范围内的建设、生产、游憩与养护等各个方面形成一个良性的互动和循环。郊野公园的基础性环境要不断地修葺整治，才能把人引进来，健身游憩的功能性项目要不断地创意拓展，才能把人抓得住，配套服务设施要不断完善、满足需求，才能让人留得下，才能形成特色，吸引游客，进入良性的运行循环，实现可持续发展。

5、社会知晓度、客流量问题

广富林郊野公园在运行一段时间后，客流量呈现下降趋势，郊野公园的建设开发如火如荼，但郊野公园对于普通市民而言并不是一个熟知的概念。很多市民对于郊野公园不仅仅存在误读，甚至是盲读，认为郊野公园跟普通公园没有区别，有的把郊野公园和广富林遗址公园混淆。虽然，本区已集中进行了大量的媒体宣传，但是由于没有后续跟进，缺乏持续、系统的宣传报道，导致郊野公园宣传形式简单、内容单一，多以口口相传为主。宣传不到位，前期试运由建设尚不成熟带来的行体验感不足，直接影响客流量。

三、我区郊野公园后续建设和管理建议

（一）建设方面

1、明晰需求功能定位

借鉴长兴岛郊野公园，郊野公园功能建设是在满足消费的基础上，引导消费以致能够创造消费，公园核心的功能是健身和游憩，相关的环境营造、项目开发及功能设施配套都要紧紧围绕这一主要功能，寻求特色，不断创新。松南郊野公园建设要突出绿脉，体现空间绿意的延展；突出文脉，再现历史文化经典；注重区域统筹，衔接车墩镇总体规划，实施深化，突出生态，设施共享；保障农民利益，遵从民意，避免大拆大建，引入造血机制，适度发展旅游休闲功能。广富林郊野公园定位历史文化游憩型，要突出文化体验、旅游休闲，以观光休闲、游憩娱乐为主，逐步推进根雕馆、百姓戏台、奇石博物馆、房车营地、儿童乐园等相关配套项目建设。农田、果林等也将按季节种植不同的农作物，在不同季节，可观赏到别有风味的田园风光，同时将增加果蔬采摘等互动体验项目，进一步提升观赏性和趣味性。

2、多元化盘活土地

郊野公园中绝大部分土地都是农用地，松南郊野公园重点拆除零散布局、整体风貌较差的农村宅基地。原则上不搞大拆大建，对现状较好的农民房屋，原则上不单纯追求建设用地减量化指标而拆除，而支持鼓励就地开发农家乐等服务，重点通过梳理现有村庄格局，提升村庄环境风貌，凸显农村活力和生命力。在落实土地整治、减量化空间的同时完善游憩功能、优化空间结构，利用造血机制，适当发展休闲、旅游、度假、商办等功能。广富林郊野公园多为基本农田，以土地流转方式进行开发运作，这些农用地将一直延续它的现有土地属性不变，通过融合郊野公园内耕地、林园地、湿地和建设用地的发展，实现对耕地的保护及建设用地的减量化。

3、探索产业开发模式

搭建市场运作平台，吸引市场主体介入郊野公园的开发建设；委托国有公司进行市场运作，明确行政管理行为、政策支持行为与市场运作行为，营造健康有序的市场运作环境；鼓励中介组织、第三方专业团队参与郊野公园建设和管理中的部分事项，如规划编制、标准制定，评估验收、技术指导、工程监理等；鼓励和吸收民营资本、社会资金合作投资公园建设和产业开发。

（二）管理方面

1、明确管理主体

郊野公园目前没有纳入区公园管理体系，未成立正式管理机构，由负责该项目建设的松江新城公司代管，郊野公园运行过程中会涉及日常维护管理、林木绿地养护、设施设备维护、环境卫生保洁、安全应急管理和游客服务等多方面的专业管理，作为非盈利性的休闲公园，需要政府专业职能部门的指导和管理，建设和保护，缺乏统一机构的管理维护，不能行之有效的利用相关资源，致使公园景致单一、活动单一、形式单一。建议郊野公园建设和管理体制的基本框架为：政府主导，市场运作，公众参与。管理体制上政企分离，维持现有农用地的管理责任主体不变，即松南郊野公园和广富林郊野公园所在地车墩镇、方松街道享有管理权限不变，是郊野公园的资源保护管理主体，即实行属地化管理，企业是郊野公园的经营管理主体，区绿化市容局承担属地郊野公园的规划编制、组织实施、日常运行行政管理指导工作。

2、明确管理模式

松南郊野公园是开放式管理，管理中应尊重既有村庄格局，挖掘村庄与水、田、林相融相依的空间关系及农业生产关系，通过农田多元化经营、河道水系治理、村庄整治，适度导入旅游休闲功能等，通过“造血”机制焕发农村活力及生命力，把推进生态文明建设与改善郊区环境、促进农村发展相结合，可借鉴金山廊下公园管理模式；广富林郊野公园是半封闭式管理，但有别于城市公园管理。目前，广富林郊野公园内尚有部分零星村户未拆除且今后也不愿拆除搬离，基于以上现实，公园要实行个性化管理，使得这些住户在整体上不影响公园日常运行并配合公园管理，乃至引导这些原住民形成园内的又一特色，成为提升公园趣味性、野趣性的亮点之一。

3、加强宣传引导

扩大郊野公园的宣传广度、挖掘宣传深度、延伸宣传宽度，提高社会对本区郊野公园的知晓覆盖面、认识准确性、体验回头率；不断更新宣传内容，尤其是针对前期建设未全部完成、试运行体验感不足的问题，加大对郊野公园后期新建设、新开发、新完善项目和内容的宣传，增加对外吸引力；此外，针对郊野公园开放式、占地面积大等特点带来的管理难问题，加强文明游览、爱护环境、安全防护等方面的宣传，以及郊野公园养护管理知识、管理规则的宣传，使得游客能够约束自身行为，做到文明活动，从而减轻公园管理和运行成本。具体可以与宣传部门合作，进行郊野公园的宣传；组织、鼓励大学生、周边居民等社会力量组成志愿者团队，利用课余时间进行相关公园的宣传和学习。

（三）运营方面

1、建立投资运营机制

建议国有企业或农村集体经济组织分别负责本区广富林郊野公园和松南郊野公园的运营管理，政府负责郊野公园的规划和投资基础设施建设，搭建大框架，郊野公园整体为开放式，采用主体不收费、局部区域收费形式；合理规划园内各类经营性和非经营性旅游服务项目、园外产业布局和业态发展，科学制定产业扶植政策，引导园内外各业有序衔接、协调发展；民营公司因地制宜参与园内部分项目投资运营，企业、个体商户、农民可按照统一规划布局，以承包、租赁、自主开发等方式参与经营部分旅游服务项目。可借鉴长兴岛郊野公园的投资运营机制，对于功能性项目及配套设施，由企业通过市场化方式进行投运营，自负盈亏。国有企业或农村集体经济组织在总体规划的框架内负责具体的招商引资，寻求合作开发，并从土地的增值收益中，划拨一部分投入到自然环境和公共设施的日常管理、修缮、养护工作中去。

2、提高公园利用效率

开展针对郊野公园主流人群的活动，从而在短期内提升公园的利用率、知名度和客流量。在公园建设取得初步成绩之后，再继续增加相应的针对不同年龄段、生活背景的游人的公园活动，如针对学生可建立野外实习基地、针对家庭建立周末郊游基地、针对老年人建立漫步养生基地等，尽可能发挥郊野公园价值。充分利用郊野公园亲近自然，活动场地宽阔的优势，扩展更加贴近自然的活动内容，全方面覆盖各种游人不同的活动需求。赋予郊野公园内涵，政府可提供一些开展生态旅游活动的政策上的支持和引导，多部门多群体合作，充分利用“植树日”等主题活动日和公益活动，或是在园内建设一些关于动物和植物的展览馆、基地，向游客介绍园内动物和植物的名称、价值，以此丰富郊野公园的内涵，促使郊野公园概念真正深入人心。通过各种形式、活动，树立郊野公园的概念、更新广大游客对郊野公园的理念，倡导绿色自然的生活方式，最终达到公园资源的全面利用。

3、推动居民产业转型

鉴于广富林公园内零星原住民和松南郊野公园保留原有村落的开放性特点，为了确保郊野公园中原住民住户与公园的紧密融合，建议创新管理方式，帮助、扶持给予原住民一定的收益，激发原住民乃至周边居民配合郊野公园管理的积极性，甚至为公园增添特色。建议引导鼓励周边居民产业转型，大力发展第三产业，尤其是旅游业。将居民生活中的文化同生态旅游相结合，开发农业生态旅游，打造文化旅游目的地，让游客身临其境，体验农耕文化的魅力。与此同时，还要利用郊野公园原有的景观吸引力，鼓励周边居民为旅游提供食、住、行，尤其是松南郊野公园集中了自然村落，可融入公园农耕文化、自然水系等特点，发展具有地方特色的民宿；同时，利用本区大力宣传推广伴手礼的契机，开发生产旅游纪念品，开发旅游配套娱乐设施，实现产业转型，获取经济效益，带动郊野公园周边产业链，助力松江旅游产业发展。

执笔人：张正平、周丽辉、丁汀